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“两个体系”散论

发表日期: 2009-7-13 15:10:07 作者:梁左宜 来源:残疾人工作者


 

我写过议论文,写不好;我也写过散文,也写不好。但我还没有死心,仍然希望或曰梦想,能争取成为写论文的人当中写散文写得较好的一个,或者是写散文的人当中写论文写得较好的一个。于是写议论性散文。

关于两个体系

中残联五代会和第二十三次全国残联工作会议提出要建设两个体系,即残疾人社会保障体系和残疾人服务体系。

两个体系建设的提法,是全新的、从天上掉下来的吗?还是古已有之新瓶装旧酒?对我们的工作或曰事业,到底有什么新要求还是没啥新要求?

答曰:唯唯,否否。唯唯者,两个体系的提出,是残疾人事业发展里程碑式的事件,其关键在于首次、全面地明确了残疾人工作的内涵,回答了残联工作到底应该要干什么的问题,这个问题说难不难说易不易,残联应该主要靠发文件落实文件、开会议落实会议、搞活动发呼吁,还是应该自己动手去干些什么,似乎一直困扰着我们不少同事。中残联提出建设两个体系的蓝图,不是拍脑袋心血来潮的结果,而是总结了我国现代残疾人事业20年发展积累的经验,归纳了各地残联工作者的实际成果,从这个角度而言,两个体系承载的是符合残疾人事业发展趋势的我们各地残联工作者或多或少正在做的东西,多者,两个体系或其中一个体系在某些地方已具雏形,少者,在某地尚处于春苗出土的萌芽状态,或正郁勃于残疾人及其亲友(为行文简便,以下简称“残疾人”)心胸之中。做好我们正在做的事,做好残疾人希望我们做的事。这,就不是新事。如果我们还没做或没做好,那就必须警醒了,从现在起,今后,必须做,必须抓,不抓,可能就会落伍。

两个体系的内涵指的是什么?按我等水平低劣者的学习体会,残疾人社会保障体系应该包括有关残疾人的法律法规政策措施,其特点是一出台,全部残疾人或大多数残疾人或至少某一类型某一部分残疾人就能普遍受惠,因此其主要特征在于“普惠性”。其内容应该是残疾人事业五年规划中除了基础设施建设之外的各项业务。残疾人服务体系则应该是为残疾人提供针对性服务、专业性服务的服务机构的集大成,对于特定时间段特定机构而言,能在机构内接受服务的残疾人数量是固定的,因此其主要特征在于“特惠性”。

当然,世上无绝对,任何普惠性措施都有指定的对象,或曰未能覆盖的对象;任何“特惠性”机构只要一批批地服务下去,理论上是可以为所有对象提供服务的,准确点说,社会保障体系与服务体系是一种上下从属概念而不是并列概念,后者是前者的一个组成部分。若定要成为并列关系,似乎应该是:一、残疾人社会保障政策体系,二、残疾人服务机构体系。不过,与其堕入这“白马非马”式的玄学讨论,不如围绕“两个体系”建设实际运作中最容易遇到的问题谈他一谈。

几个问题的思辩

提起“两个体系”建设,笔者首先听到的反应约有:你们残联又要另搞一套体系?残联是否想“包打天下”“残联力量这么弱如何能完成体系建设?为什么不采取购买服务的方式?两个体系尤其是服务体系何时建成?

提出问题的人,有的是对残疾人工作不够了解,有的是出于对事业发展的担忧与关注,有的是我的同事与好友。“予岂好辩哉?予不得已也。”既然有问题,就说明认识不太一致,甚至其中潜藏着矛盾,如果问题能解决总比不解决要好一些。在下不自量力,谨设计几种回答方案,算是抛砖引玉。

其一,是否要搞一套新体系?也只能答曰:唯唯否否。唯唯者,发展残疾人服务业是中央7号文件首先提出来的,岂不是新的?况且这是中央提出来的,证明此前未有过。中残联五代会提出建设两个体系,如果说,此前已有的东西,属于探索属于雏形,那么现在和今后要建立的就是一整套体系而不是零敲碎打的。否否者,国家要建立社会保障体系,则残疾人社会保障是其题中应有之义。如果现有社会保障已经覆盖了残疾人的需求,当然无须新搞一套,如果现有的政策措施对残疾人这一块有所缺失,那遵循“实事求是”之原则,无论是政府还是残联都很应该提出补缺,如果残疾人社会保障体系和服务体系是尚有待建立或基本未建立(是哪一种情况,有待专家学者探讨研究),则新搞一套也不为太过。

其二,残联提出建立两个体系是否意在包打天下,想以一家之力代替全社会之力乃至想把这一行当垄断起来?答曰:从防微杜渐角度而言,残联确实不应该不去扶持、乃至歧视打压社会力量投入到为残疾人服务的领域之中,残联不应该当官僚化垄断化。但就目前实际状况来说,残疾人服务机构不是太多而是太少,有不少项目还处于近乎空白的状况,残联的力量尤其是在服务机构方面的力量还很弱小,弱小到近乎一个婴孩。如果这个婴孩要求吃饭长大,还要求练习武功以强身健体乃至将来行侠仗义造福武林,那我们今天就担心他有朝一日独霸江湖包打天下,从而禁制他的吃饭练功活动,是否有“洗澡水脏了,连婴孩一并倒掉”之嫌?

其三,残联力量弱小能否完成两个体系建设的问题。联系上文,这是“以子之矛,攻子之盾,”也确是道出了实际的困难。要回答这问题有相当难度,试着答,只好既讲点唯心,也讲点唯物。唯心是讲责任心、事业心的话,既然是残疾人的呼声与需求,又是事业发展的方向与趋势,残联自己不投身进去,说不过去。有没有困难?有,应该承认,但更应该看到,在这个世界上要办成事没多少是不困难的,(试想想,世上也许只有呼吸与晒到阳光不太困难,所以政府无须设呼吸办与阳光办,既设立残联,可以推想必定这个领域还有不少事,不少困难。),况且,不办事对事业而言是更困难,如果眼下因为困难多不去动手,那么过了若干年之后情形依旧,届时建设服务体系的难度乃至成本更高。从唯物角度来讲,省内外市内外残联进行服务机构建设都有成功的经验,有困难,有办法,早动手,早见效,事实俱在,去参观学习一下,便可以取到真经,不赘。

其四,关于购买服务。但凡提出这个问题的同仁,言下大约有两重意思,一是残联究竟该不该“做”残疾人服务,二是为何不向社会力量购买服务而要辛辛苦苦自己去做,在目前情势之下,购买服务是很“潮”的趋势,而自己去做则是很OUT的做法。

服务体系的核心问题在于服务,残联如果不能为残疾人提供服务或曰不可以提供哪怕是一部分的服务,将很可能在残疾人服务体系建设中失去话语权,为什么?因为残联没有提供核心性质的服务。

社会力量进入残疾人领域,应予提倡,以购买服务方式推进服务质量与数量的提升,也是势不可挡之事。问题在于,残疾人服务的复杂性(仅康复就分成七八大项)、综合性、边缘性,造成现有部门与机构从事这种服务的并不多。问题再在于,残疾人服务除了少数项目可以通过市场价格收费维持运作甚至有获得微利的可能(有时这种微利不排除只能靠压低员工薪酬、降低服务质素来获得),大多数服务其实是无利可图的公益性保障性服务,对目前阶段刚刚富起来但财富与观念又未进化到比尔·盖茨那种地步的中国富人、民营企业家来说,这仍是一个令人望而却步的领域(但愿我这个判断是错的,或虽一时有些道理但尽快成为过时概念)。简言之,放眼目前残疾人服务领域,服务机构数量少,规模小,服务质素高的不多,放谈购买服务,向谁购买?

正如香港同行所言,市场能够做的,政府不必争着去做;市场与政府都可以做的事,后者应慎重决定做也不做;至于核心性保障性的服务,则政府应毫不犹豫地去做。

上面这段话中,“政府”二字也可以替换成“残联”。

如果以香港地区现行购买服务做法而言,购买服务并不省钱,也不省事。相对于内地现有的事业单位提供服务模式来说,购买服务摆脱了“有事养人,无事也养着人”的困局,但也只是在“养人与养事(即‘养服务’)”上采取了汰劣存优的市场运作的资源配置,如果确认某件事或某种服务是必须要做的,则政府用于这方面的钱一不管是“养”事业单位还是购买服务——总量是不会减少的,政府还必须在制度建设(如何准入?如何购买?如何监管?)上花更大的力气。如果残疾人服务欠项较多,则无论采取何种方式,政府的投入增加将是刚性的。

再讲点理论的话,理论上设想的理想模式,其实在现实中从未出现过。推行购买服务,发动社会力量从事残疾人服务,与政府或残联兴办的核心服务公益服务单位,应该并行不悖。这个世界,清一色的时候不多,更有生命力的是多元化并存的混合模式。

其五,服务体系应该或可能在多长时间建成?

综上所述,两个体系的建设应从现在起就提上残联工作的重要议事日程。要赶快做,越快着手越好。尤其是当地残疾人对服务体系的需求、当地残疾人服务机构的发展规划(中长期规划和目前就可以而且应该着手的项目)都应尽快进行调查研究。至于残疾人服务机构的准入、购买服务、监管、退出、以及残疾人进入服务机构的评估、轮候制度,可以着手制订,在先行先试的实践中逐步完善,务求尽快搭起服务体系的规划框架乃至体系雏形。

然而,服务体系建设除了取决于经济社会的发展水平即社会承受能力或共识程度,还取决于专业服务人员的专业技术水平与数量,更决定于服务机构的管理运作水平。简言之,有钱可以出台社会保障政策,但有钱未必能马上买到服务,尤其是不能马上培育出有专业水平的服务机构体系。因此从某种意义上讲,服务机构体系建设进度目前滞后于社会保障政策体系建设,前者的建设难度还将大大超过后者。

君不见,香港地区的残疾人服务体系能有今天的水平,讲迟一点起步于上世纪七十年代,距今30多年,讲早一点,其不少服务机构源于二战后宗教团体提供的服务,至今不下60年光阴。即以广州地区一些残疾人服务机构来说,没有三五年乃至更多的时间,难以打造出较具专业水准的一个机构,遑论一个体系。

残疾人服务体系的建设是一个任重道远的历史过程,在这里,容不得半点浮躁与急功近利。

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