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“后依法行政时代”残疾人工作可持续发展的对策

发表日期: 2009-7-13 14:54:13 作者:梁左宜 来源:残疾人工作者


’05中国沿海地区残疾人事业发展国际论坛论文
 
 

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党的十五大确立了这个基本方略,十六大再次予以重申并将其列为改革开放以来特别是1989年十三届四中全会以来十三年实践所积累的十条基本经验之一。这就是说,我们多年来一直就处于坚持依法治国、致力于建设社会主义法治国家的实践之中。“依法治省”、“依法治市”和“依法办事”的要求与文字多年来大量见诸于各级政府的会议和文件,广泛见诸于各种媒体的报道与评论,经常见诸于城乡公路两侧醒目的标语。从这个角度而言,“后依法行政时代”是一个伪问题,一个值得质疑的概念。

但值得注意的是,自从2003年后,某些东部沿海城市发生了一些事件,这些事件引起了社会的广泛关注从而使事件具有了全国性影响,继而国家又恰逢其时地相继颁布了《行政许可法》、《公务员法》等一系列法律法规,以此为契机,传统的“全能政府”的观念正逐渐稳步地甚至是迅速而清晰地被“有限政府”的观念所替代,人们开始意识到,政府的权力不再是随心所欲无边无际的,而划定这种边界的最高裁判官是法律。事实上,即使是出于社会管理的良好愿望,即使是按照某一会议上某个领导讲话精神而实施的行政行为——以往这些行为的正确性是不受挑战的——只要超越了法律法规划定的边界,那就是违法行为。人们有些惶恐地看到,行政行为的相对人即传统意义上接受“处理”的机构和市民竟然可以到法院去告,告谁?告政府。而法院竟然受理,而且在“民告官”的官司中政府败诉的例子屡见不鲜。因为败诉的判决,政府部门必须赔礼道歉,或者要经济赔偿,并且面临着对同类管理行为无法实施所带来的堤坝崩决式的局面。政府部门行政管理人员也发现他们不再拥有“绣衣直指使者”(封建时代为维持治安而设置的具有将他所指斥的人“就地正法”权力的官员)那样至高无上的权威,他们必须承担由于违法行政行为所引至的纪律处分、经济处罚和法律追究。一句话,在某些城市,2003年是一道分水岭,“依法行政”不再是口上说说而已的套话,这个概念在行政人员的心目中已经发生了质的变化。在没有找到更好的名词之前,只好姑妄称之为“后依法行政时代”。

后依法行政时代的最大特征当然是政府部门依法行政,这是可喜的社会进步。然而,事物都是一分为二的。在某些政府部门行政管理人员那里,已经或隐或现地出现了“依法不行政、依法不作为”的倾向,既然违法行政行为会带来不愉快的后果,那么只要具备正常思维者自然会想方设法规避风险,体现在一事当前首先设法证明这并非本部门的法定职责,以减少风险出现的机率,如果与本部门职责略有沾边的,则必设法选择对本部门最有利或者最无害的行政行为,要求付诸实施的行为必须有足够的法理或准法理依据。少为则少错,不为则不错。20多年前境外残疾人团体来访交流时曾讥评他们政府高官的最高行为准则是不出错,这在改革开放以来信奉“无功便是过”观念的当时的我们看来,在追求政绩乃至形象工程而仍嫌不足的政府官员考评体系看来,的确是不可思议的。然而必须承认,“无过便是功”、依法不办事的现象已经随着后依法行政时代的来临而成为摆在我们面前的现实。

本文无意对后依法行政时代的深层次成因、利弊和解决办法作全面的分析,只是希望对这种客观存在的条件下残疾人工作的发展对策作一些思考和探索。

残疾人工作是我国社会主义事业的重要组成部分,残联还承担着政府委托的管理残疾人事业发展的职能,并负责政府残疾人工作协调委员会日常机构的工作,因此,残联与政府的工作目标是一致的,与其他政府部门的最终工作目的并不存在矛盾。然而,我们承认全国人民的根本利益的一致性,并不意味着否定人民是由不同社会阶层所组成,更不意味着不需要对各种具体利益关系和内部矛盾进行调节。残疾人是一个有特殊困难的群体,残联作为这个群体的代表组织,理应承担在社会资源分配中为残疾人争取资源配置最大化的职责,争取政府出台更多的有利于残疾人事业的社会政策,争取在分享社会资源这个“大蛋糕”的过程中使残疾人能够分割到尽可能大的一块,从这个角度来说,残联应该而且必须与政府相关部门、与代表其他利益阶层的团体展开“博弈”。

 

残联面临“微观无法可依”的局面

在后依法行政时代,残疾人工作面临的最大窘境是无法可依或者少法可依。具体而言有以下问题:

一、与相关部门、其他团体相比,缺乏完善的法律法规体系。目前仅有《残疾人保障法》和《残疾人教育条例》,涉及福利和社会服务等专门性、单项性、配套性的法律法规尚未出台。从而在适用法律法规数量上处于弱势。

二、现有法律条文当中,提倡性、原则性的条款多,具有强制性、可操作性的条款比较缺乏。现有法律法规多起草制订于若干年前乃至十多年前,受当时历史条件和认识水平的制约,出现提倡性条款是情有可原的。但在依法行政意识日益强烈的今天,在议定资源投入、福利政策等问题上,缺乏可操作性法律条文将导致“宏观有法可依、微观无法可依”局面的出现。

三、政府部门对残疾人工作出自“讲感情、讲爱心”的支持将日益被“爱莫能助”的喟叹所代替。在以往相当长一段时间里,政府部门负责人对所管辖事项的自由裁量权相对比较宽泛,对作出决定后果追究的考量远不如后依法行政时代那么功利,出于对残疾人的关心与爱心,由于残联积极主动向政府汇报工作,事实上残联是争取到了不少支持与投入,其中有些还是超常规的支持与投入。(至于其他部门团体是否也争取到相当多或者更多的支持与投入,另议)但是在对公务人员行使行政权力日益规范化、制约与监督日益强化的当今,临时性的申请动议得到支持或者通过的可能性已大幅度降低,有关负责人士不再像以往那样“爽快”地批示,即使批示了也很可能无济于事,因为这些申请动议缺乏获得支持或通过的依据,而这些依据来自预算、来自规划、来自法定程序、来自法律条文。如果试图将残疾人工作的项目纳入预算、规划、程序,以便从根本上解决问题,又将发现因为缺乏法律条文的支持而陷入首尾相逐的怪圈。

如果不挣脱这个怪圈,残疾人工作将面临无法实现可持续发展的困境,甚至已取得的成果也有滑坡萎缩之虞。

 

对策之一:加大立法力度,为残疾人工作可持续发展提供刚性的法理保障。

按照对症下药的思路,可以很方便地得出以下解决方法:

一、修改《残疾人保障法》,使之适应时代的发展。

二、尽快制订有关残疾人工作的单项法律和配套法规规章。

三、在制订法律条文时尽可能多地采用强制性条款,配套的法规规章尤其要有可操作性的内容。

四、借鉴当代人类文明的有益成果,使新制订的法律法规有一定的前瞻性。

迅速而周密完善的立法是解决后依法行政时代残疾人工作面临的种种困难与问题的最佳方法,或曰终极方法。

 

对策之二:改变思维方式,为残疾人工作可持续发展注入新元素

 

残疾人工作面临的所有问题都因为相应的立法而得以纳入法制化轨道上解决,相信已经是社会主义法治国家建设步入相当高的阶段的事情了。

随着人大对法律、政府对规章的立法质量要求的提高,通过迅速制订众多相关法规以完善残疾人工作法律体系的愿望在短时间内是难以实现的,对于各省市而言,他们可以将有关残疾人的单项法规纳入地方性法规的立法计划,但地方性法规的条文制订往往要考虑上位法的制约与依据,因此,作为地方残联要面对的问题倒是:在立法之前的过渡时期(这个过渡时期可能相当长)里,我们要做些什么?我们要怎么做?答案也许是,我们需要调整思维方式。

各地各级残联在多年工作中取得了有目共睹的成绩,所摸索出来的工作方法与经验弥足珍贵。这里提出的改变思维方式,只是针对后依法行政时代某些政府部门工作方法的变化而采取的一些调整而已。

一、争取“精神支持”转变为争取“实质支持”。残联主办的各种会议活动总希望邀请到政府主要领导乃至五套班子领导的出席,以体现党和政府对残疾人工作的高度重视。诚然,领导的出席总比不出席更容易引来新闻媒体的报道,领导走访慰问残疾人家庭也能够增进领导者个人对残疾人困难的感性认识。但这些出席活动并不是能完全与实质性支持划等号。尤其是当高级公务员减少文山会海减少庆典应酬之后,超规格的领导出席活动的可能性趋向减少,残联应将精力放在争取领导对残疾人的福利政策出台、工作投入,项目建设的支持上,将争取领导的一过性支持转变为将残疾人工作发展所需的人财物等资源纳入常态化保障轨道。政府把残联视作特殊部门给予高度重视和感情倾斜,很好;但政府把残联列作“普通”部门从而使残联与其他部门一样享有普通而又畅通的分配渠道,从长远来看也许更好。残联争取领导人支持的工作平台,应该从主席台转到会议桌和办公台上。

二、叙事方式由“成绩为主+几点不足”转变为“如实反映+对策建议”。十多年来,残联面向政府的主要叙事方式是先把成绩讲够,在充分肯定政府对残疾人工作高度重视的同时也肯定了残联所做的工作,然后才一笔带过地仿佛是嗫嚅着罗列几点不足,惟恐触犯了“九个指头与一个指头”的基本定律。

由于政府需要面对和处理方方面面的众多事务,政府官员对残疾人工作情况的了解不如残联是不足为奇的,残联还应该是向政府提供残疾人生存与发展状况准确资料的主渠道,如果连出自残联的公文、材料都充满着“一片大好”的表述,就很容易误导政府官员产生“本地残疾人工作已经做得差不多”的错觉。过多篇幅罗列成绩,也只会导致无法突出地反映存在问题从而引起应有的重视,难以深入剖析问题的成因,妨碍充分论证对策建议的可行性。

在改革开放二十多年来经济社会快速发展的今天,政府和残联的工作成绩是有目共睹的,成绩可以在适当的场合讲也可以留给别人讲、留给残疾人去讲。负责任的和成熟的政府应该敢于面对和自信地面对社会存在的问题,残联也应该如实地向政府反映残疾人和残疾人工作的状况,从而对应该解决的问题引起真正的高度重视,如果在残疾人工作方面政府和残联总是需要表扬的,那只能说明两者都没有把残疾人工作视作自己份内的职责。如果如实反映出残疾人和残疾人工作的存在问题而导致政府官员、残联工作人员受到责难乃至处分,那并不是因为公文、材料没有起到文过饰非的作用,而是由于那些问题的客观存在。对于残疾人及残疾人工作状况十全十美的描述,至早只能出现在社会主义初级阶段的末段,起码不应出现在今天。

三、从“动之以情”转变到“晓之以责”。公务人员并非没有感情的冷血动物,只是在依法行政的环境下行使公共权力时需要更多地考虑法规、预算、规划等等因素而已。在后依法行政时代,公务员最关心的不是他在履行职责时讲爱心做了额外工作而得到多少锦上添花的奖赏,而是担心他没有履行好职责。以前的干部做好了工作要给予奖金和先进称号表彰,而现代公务员最大的奖励和处罚在于是否保有公务员的职位(这也是保持职位晋升的前提条件)与薪酬,这取决于其有否完成应履行的职责和上级有否收到有效投诉。从现在管经济投入、管城建乃至什么都管的“全能政府”过渡到有限政府,并非是政府开始撒手不管,只不过将精力更多地集中在社会管理、社会服务上。残联需要做的是适时提醒政府部门及其公务人员、关于残疾人群体的社会福利同样是社会管理和服务不可缺少的组成部分。残疾人同样是政府服务的对象,他们首先是市民,是公民。残联提出的工作意见,从某种角度而言只是提醒和帮助公务人员更周到完善地履行职责而已。

四、大兴调查研究之风,并且从习惯于“定量分析”转变到科学推导的“定量分析”。后依法行政时代政府部门办事讲求依据,残联必须适应这种变化,致力于提供有力、有效的依据,即这些依据必须能够为残联的诉求进入相关审核程序、进入规划预算、最终进入法律条文提供支持。政府部门公务人员并非不关心解决残疾人的困难,他们也知道解决这些问题能产生社会效益,只不过他们考虑问题的侧重点会更多地关注这些困难涉及多少家庭与市民,采取这些措施需要动用多少社会资源(最好列出这些资源可以从哪几个渠道筹得)。因为当代的公务人员多数是出身于大专院校的行政管理专家甚至有些本身就是某一方面的学者,他们不再是“情况不明决心大”的拍板者,在决策时往往需要翔实、科学的数据支持。

翔实的数据来源于准确的调查与积累。试问各级残联谁没有面对过解释“抽样调查数”、“持证残疾人数”、“有劳动能力残疾人就业率”诸如此类的概念及其相关关系的困感?我们的资料库能够应政府部门的要求准确提供某一类型残疾人的任一项需求统计数字吗?即使能罗列出当今某一类型人员家庭的收入与支出状况,还能够与其10年、20年前状况作相应口径的比较吗?以致进一步将其1020年前生存状况与当时社会一般家庭的水平作一个相对比较,我们有足够的原始性而不是今天回忆的数据吗?如果没有,我们是否要为了今后2030年同类调研而从今天起收集积累呢?

科学的数据分析与推导来源于科学的理论指导和具体的研究模式。残联提供的调研报告应该运用政府或学术界公认的调查和研究方法,这样才更有说服力、公信力。如果残联的研究能力与水平达不到这个要求,或者已经达到但为了使调研成果对社会而言或对领导决策部门而言更容易引起关注,应该考虑以合作或委托等方式将相关课题委托政府研究部门、科研机构、大专院校的专家学者去做。

五、从多用“求人权”转变为启用“求己权”。残联目前很大部分工作任务是依靠与相关部门沟通协调而共同完成的,这是由残疾人工作涉及多学科跨部门的性质所决定的,不会也不应该取消或削弱这种工作方式。用残联有些工作人员半开玩笑的话说:残联最大的权力就是“求人权”,就是把残疾人向残联提出的需求由残联向相关部门协调,请求支持然后使问题得以解决。假如残疾人向残联提出的所有需求都必须一一与行政部门协调然后才有可能实现,可以预见,在后依法行政时代,残联势必陷入无休止的公文往来、会议讨论,陷入无休止的磋商、扯皮之中。最近某些大专院校的调查发现一些残疾人对残联的办事效率、工作能力乃至由此而来的残联形象问题已经啧有烦言,如果照此趋势发展下去,情况只会越加严重。而对困境,残联似乎只有两条路可选择,要么明白地告诉残疾人求助者说不是残联不帮助你而是政府部门不支持残联的意见(接下来的结果或者是残疾人离开残联而去,或者是残联必须扮演向政府施加压力的“压力团体”),要么走另一条路:走一条由残联直接向残疾人提供服务之路。这就是通过残联兴办一系列服务机构,直接为残疾人及其亲友提供康复、特殊教育、扶贫、职业培训、庇护性就业、维权、信息化、用品用具等服务。这些机构应接受残联的管理指导进行规范运作,应通过残联争取政府的支持与资助,包括尽可能地得到诸如编制人员保障、财政经费保障、也包括政府基金(如残疾人就业保障金)的资助,使残疾人直接享受到残联提供的帮助与服务,使残疾人更方便地感受到社会和政府的关爱。而残联也通过兴办有一定服务水准、有品牌效应的专业服务机构,使残联自身建立起专业人员队伍从而优化残联工作人员结构。只要残联服务机构是受残疾人及亲友欢迎的,有社会需求的,就一定会有立足与发展空间,就能或早或迟地在现行行政管理体制下或在不断改革进步的体制中得到社会和政府的认可与支持,就能逐步地纳入规划、预算、资助方案之中,从而实现政府履行职责并实现建设和谐社会的目标、残联做打造现代残疾人服务的主平台、残疾人及亲友受益的“三赢”局面。

 

对策三或者对策二之补充:工作方法的一些调整

一、资源整合。残疾人除了拥有“残疾人”这一身份特征之外,还可能同时符合一种或多种其他身份特征:学生、妇女、工作、待业者、再就业者、特困或低收入者、市民等等,残联及所属机构除了是为残疾人服务的专门单位,还可能兼具康复、特殊教育、再就业服务、扶贫、社团等一种或多种性质,从而应得到相应的扶持待遇。能保障其权益的法律条文,除了集中见诸于残疾人专门法规外,还散见于各种其他专业法规、政策文件之中,残联应加以收集整理,以便更好地维护残疾人的合法权益,为残联及服务机构的诉求提供支持。

二、人才储备。残联现有工作人员多是从其他行政性质部门转行而来,要适应后依法行政时代的工作特点,必须下大气通过培训、进修、选拔任用合适的人才,尤其是要注重以引进、聘请、合作、委托研究等方式,发挥法律、社会科学以及涉及残疾人工作领域的专业人才的作用。

三、依法服务。残联既然处于后依法行政时代的大环境,就必须注意依法开展业务,并在开展各项业务活动时充分考虑到残疾人合法权益保障问题,考虑到残联的法定权益。残联属下服务机构既然面对残疾人及其亲友提供服务,也很自然会产生法律关系,要注意规范运作,完善管理,依法妥善处理可能出现的法律问题。

四、系统联动。下级残联要忠实地按照上级残联的布置开展业务。各级残联结合当地实际情况开展工作,实行分类指导、各显神通有利于形成百花齐放、生动活泼的工作局面。但若从依法行政、事事讲求依据的角度而言,具体一城一地要取得政策乃至法律方面突破的难度将越来越大。上级残联布置的工作任务往往有政府法规或政策依据,有财政配套方案措施,有会议文件载体,已经为下级残联开展工作提供了充分的依据。无论从下级从上级的讲大局角度,还是从事半功倍的角度,下级残联都很应该认真努力地开展这些工作,确保完成任务,并在这个基础结合本地实际探索新经验寻求新突破,相信这样因势利导会比一城一地“单兵突破”来得便利。上级残联也要注意发现和总结推广基层涌现出来的经验,在布置任务时要充分考虑各地不同的情况,尤其是在任务启动之前要做好上位政府部门方面的法规政策方面的配套。

五、个案突破。在后依法行政时代,领导者个人的作用将日渐被集体的作用、法治的作用所代替。但是领导者的个人魅力仍将发挥一定的效能,起码在过渡期内是如此,何况领导的关注往往会引至舆论的关注、社会的关注。因此残联仍然必然掌握若干个有代表性的残疾人家庭或个体遭遇困难的典型案例,领导仍然可以去探访,但其作用不应仅限于节目作秀,残联应着重跟进这些个案的问题在各方关注下得到解决的后续效应,即发挥其在解决同类或类似问题上的先例、示范、突破作用,从而推动普惠制政策措施乃至法律法规的出台。

 

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