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再论残疾人服务与服务机构发展的阶段性

发表日期: 2009-7-13 14:49:17 作者:梁左宜 来源:残疾人工作者


       笔者在《残疾人服务与服务机构发展的阶段性》(原载于《中国残疾人》杂志2005年第7期)一文中主要探讨了残疾人服务机构的发展规律以及观点的形成过程,在此打算对文中尚未来得及展开的观点以及由此可引伸出来的问题进行一些讨论。
       观点一:衡量一地区残疾人事业发展水平简便直观的两大标志,一是普惠性的法规政策之有无与多寡,二是服务机构的数量与质量。
       残疾人事业涉及面广,仅业务领域从大的方面而言就有康复、教育、就业、文化、法制建设、无障碍建设、社区工作、社会保障、组织建设和信息化建设,其中仅康复一项就可再分为8个子项目;领导重视程度、残联自身努力程度和社会支持度也都决定了一地区残疾人工作的发展格局。但如果要从纷繁复杂的指标体系和难以量化比较的状态评价中超脱出来,上述两大标志可以说是既直观便捷,又易于通过比较找出差距所在和缩短这些差距的路径。
      作为改革开放先行一步的广东地区包括其中心城市广州市,残疾人服务有了长足的进步,但与经济发达国家和地区相比仍然存在差距,这是不争的事实。问题是差距主要体现在什么地方?若按两大标志衡量,则现代残疾人事业起步于上世纪80年代末的粤穗在普惠性法规政策的出台方面,与70年代就起步的香港地区其实是各有千秋。广东从1990年起陆续制订了《广东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》、《广东省分散按比例安排残疾人就业办法》和《广东省无障碍设施建设管理规定》,广州市从92年起先后出台按比例就业、无障碍设施、专用机动车管理、优惠措施等地方性法规、政府规章、规范性文件6件,还有关于残疾人的专门条款列入《广州市城市规划条例》、《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制试行办法》等多部法规中,广州市实行的最低生活保障制度和贫困残疾人专项补助金虽然由于经济发展水平制约在金额上不及香港的综缓和伤残津贴,但性质却相仿。而香港关于残疾人的完整法令是1997年由署理行政长官签发的《残疾歧视条例》,近年来香港的同行还提出在按比例就业立法方面要向内地学习。但是,穗港两地的差距主要体现在服务机构上,两城市总人口与残疾人数相似,但全港拥有机构4000家,广州仅得200个左右,即使是广东省也只有残疾人康复项目1223个,至于专业人员队伍的数量、专业服务理念和服务水平方面的差距就更为明显。
      观点二:残疾人服务机构的发展大致分为四个阶段。这四个阶段的主要标志分别是:(一)没有或几乎没有服务机构;(二)出现综合性服务机构;(三)出现专业化服务机构;(四)提供社区康复服务。由于资源投入、提供服务的机构的形成、支持机构运作的专业人员队伍因素都与当时当地经济社会发展水平息息相关,一般而言这些阶段的更替呈依次出现的状况。换言之,当一地区未能为残疾人提供本阶段应有的服务或者说未具备这种能力时去放谈更高阶段服务水平的实现,很容易陷入脱离实际的误区。误区认识之一是“社区康复简便易行,就近就地,省钱见效快”。其实,在“高福利国家”开展的社区康复是生产力高度发达、高税收支持和专业服务机构发展到高水平的产物,所谓就近就地是指本人能更方便地在社区就享受到中央机构水平的服务,而不仅仅是来自本社区的简单协助,所谓“省钱”是对倡言以人为本的地方而言,健康的公民比住院的公民更能创造价值或者更节省照顾其生活的人力物力开支。因此,仅从省钱的角度出发尤其是未具备专业人士技术支持的情况下的社区康复,很容易变成快餐式的服务。鉴于目前各部门各团体都纷纷提出“××进社区”的口号,残疾人社区康复已成箭在弦上不得不发之势,残联更应该致力于提高专业化服务机构的数量与质量,从而为广泛开展社区康复提供技术支持、资源幅射与行业指导,促使具有明显“初级阶段色彩”的社区康复提高技术含量。
     观点三:残联要沿着服务化、专业化的方向发展才能满足残疾人的需求,才能在今后专业分工的社会上找准自己的位置。
      发展是硬道理,有用也是硬道理。如果残疾人发现找残联解决不了问题,他们的所有需求残联都必须转求于社会其他机构才能满足,残联就难以让残疾人认为有用,也无法在社会各部门各机构中间找到更高的地位。假如残联的同志只是沉湎于开会协调、组织活动之中,发展空间必然相对狭窄。因为即使没有残联,这些事情由其他政府部门或机构去做,同样能协调组织得不错。然而为残疾人提供服务,进而提供专业化的服务,则是一个广度和深度都无限广阔的空间。只要这些服务机构适合了残疾人的需求,它的生存和发展或曰存留兴废就将由残疾人及其亲友说了算,也就是说由不断增长的社会需求说了算。
      引伸的问题一:发展残疾人服务机构与社会化工作方式的关系问题。
笔者觉得,强调发展残疾人服务机构与倡导社会化工作方式、实现资源共享之间并不存在矛盾,前者与后者之间是一种相互促进的关系。
      (一)资源共享的概念首先应该从残疾人权利的角度去理解。残疾人除了拥有残障这一固定的特征之外,对具体的个体而言还可能拥有老人、妇女、儿童、职工、失业者、贫困或低收入者、居民、学生等一种或多种身份,理应享有相关部门、团体、机构提供给这些身份人士的帮助服务。
       (二)由于残疾人的特殊性,其服务往往兼具综合性、边缘性与专业性,对目前其他服务机构不能满足这种需求的状况要给予充分理解和体谅。如残疾人的社区康复包含有医疗康复、教育康复、职业康复、社会康复四大部分,除了社区卫生服务机构能履行部分医疗康复行为外,有许多的社区残疾人康复工作并非社区卫生服务机构工作范围。传统的医疗机构以把“病”治好为度,还有床位周转率等问题,而残疾人需要的往往是长期甚至终身康复训练,医疗费用的负担不能不是重要的考虑因素。从国外、港澳地区和广州市本身的实践来看,残疾人社区康复的绝大部分都是由社会福利服务机构和社会工作者(简称“社工”)完成,单纯靠社区卫生服务机构难以完成残疾人社区康复的所有任务。又如目前相当多的社区服务中心实际是街道办事处的首层或另外专门安排一个地方,把办证、咨询等与各种政府职能有关的行政事务集中在一块办理,基本内容是政务一站式服务。况且与残联比较起来,民政部门承担的管理职能更多而且时效性急,在实际操作中最可能出现的是后者在人力物力方面不得不“共享”了前者,这种情况在各级残联机构单列之前可谓比比皆是。总而言之,残联应衷心欢迎并促进各部门各机构为残疾人提供共享服务,但是必须认识到:我国目前正处于而且仍将长期处于社会主义初级阶段,人口众多,资源相对不足,各部门各团体为其服务对象提供的服务和服务机构数量远未达到充裕的地步,在“谁主管,谁负责”的现行体制下,一旦在满足其主流服务对象的需要与满足残疾人特殊需求之间出现矛盾时,主管者的决定很可能是向主流服务对象倾斜。况且,对一些位于旧城区、窄楼房的其它服务机构而言,规范上可以要求其为残疾人提供无障碍设施,但实际上在可预见的时间段内是有相当难度的,更遑论要求这些机构配备为残疾人提供特殊服务的专业人才,而这些要求却又是残联服务机构可能或曰必须做到的。在现阶段,以为一句“资源共享”就能满足残疾人的特殊需求则结果很可能是落空而不是落实。
      (三)残联发展残疾人服务机构并不意味着“包打天下”包办残疾人的所有需求。因为残疾人本身就是由多种身份人员构成的“小社会”,其需求远非某一部门可以包办。问题是当前的焦点在于为残疾人提供专业服务的机构数量和质量都相当低下,有些项目近乎空白。如果只是强调协调社会各方面去做而不愿意做填补空白的工作,则很可能误事,误了抢救性工程——康复工作的别称——的事。况且,残联投身进去填补了服务上的空白,才能更有效地宣传动员社会,只有在社会上形成了“残疾人服务界”这个界别或行业,残联才能更有效地发挥协调作用。
       (四)社会化工作方式并不仅仅意味着残联只有动员社会去做这一种工作方式。按照对于“亦官亦民”的理解,残联也有民的一面,也是社会的一分子,也应该发挥残疾人服务机构的作用。《求是》杂志2005年第24期刊登的中残联理论学习中心组署名文章《做好残疾人工作,为构建和谐社会贡献力量》提出了残联肩负的主要使命包括:“发挥好特殊社团的作用,发挥好社会福利机构的作用”,值得认真学习和深思。
在谈到社会化问题时,有些同志似乎认为社会化就是义工化,就是发动许多志愿者以学雷锋的方式为残疾人服务,而残疾人的需求仿佛就能够满足了。其实这种社会互助性质的服务是建立在自愿基础之上的,缺乏固定经费和制度性保障,也难以保证专业服务水平,最终只能成为专业服务的补充而不可能成为主体。实现残疾人服务的社会化,应着重于解决制度化与产业化问题。在经济发达国家和地区,向残疾人提供的专业服务通常以政府购买服务的方式来实现,政府购买服务需要有承载体,这种承载体就是由非政府组织非盈利组织兴办的社会福利机构。从现阶段中国国情来看,残联是残疾人领域中服务网络最健全、服务机构初具专业规模、服务对象最明确的同类组织。
       引伸的问题二:地方残联尤其是沿海城市的区县残联是否具备进入专业化服务机构阶段的能力。“没人没钱没地位办不成事”的观点,是制约残联发展服务机构的实际情况写照,却也是影响部分同志朝专业化服务方面迈步的“心魔”。资金和人才的制约,也许将伴随着社会主义初级阶段残疾人事业发展过程的始终,或者起码是前半段路程。有困难才需要有人去做残联工作,有为才有位,如果总是强调客观困难不作为,就将总也跳不出这个首尾相逐的怪圈。如果说,在创业时期各级残联在十分困难的情况下尚且完成了综合服务基础设施的建设任务,在经济社会已经发展了的21世纪推动专业服务机构的运作,困难至少不会更大。况且政府和社会在财力相对紧张的情况下,支持残联建起了综合服务设施,那么努力去使这些设施投入服务并且使服务能力和水平得到进一步提高,而不是简单地空置或承包给别人去做,也是残联应尽的社会责任。只有发展服务机构,才能以自身的示范作用让社会认识到残疾人服务存在的必要性,才能让政府购买服务的投入有可投之所。只有发展服务机构才能凝聚专业人才,才能让社会看到专业化服务与志愿者服务有什么差异。只有发展服务机构。人们才会认同“干残联工作的应该是专业人士、社工”的理念,而不是将残联工作看成是随便什么人都能糊弄两下子的行业,组织人事部门才不会把基层残联工作人员职位视同“安置性岗位”。不胜任其他机构岗位的人为什么不能“安置”到神舟六号的发射和航天员队伍中去?只因为这些职位太专业了。也只有发展服务和服务机构,才能有足够的专业岗位去改变“没有社工呼唤社工,没有社工专业呼唤社工专业,社工专业学生毕业就转业”的状况。
      话题仍然回到资源不足的问题。在社会主义初级阶段,作为发展中国家,各部门各机构在分割财政这块“蛋糕”时必然强调各自的需求与不足,作为残疾人代表组织的残联,是坐等“蛋糕做大”那一天再加入“分蛋糕”的博弈还是现在就学当一名“会哭的孩子”?况且,如实地向政府反映残疾人的真实状况也是残联应尽的职责。正如邓朴方同志讲过的一句名言那样:“不是不人道,而是不知道。”当政府了解了残联和残疾人的实际需求后,也一定会在力所能及的范围内给予支持乃至倾斜照顾的。政府每年度的“蛋糕”总是要分完的,残联不去申请分,未必有人会表扬你,但耽误了残疾人事业发展的良机,最终会受到一代人(这一代残疾人)和历史的责备。
        残疾人事业投入的来源包括了政府财政拨款、社会捐助和其他渠道,其中政府财政拨款又包括了政府专项基金即“残疾人就业保障金”的项目。按照到2005年10月底的统计,广州市本级收取的该专项资金为9674万元(由于尚未实行地税代征、财政代扣,在全国大城市中并不算最高),而区、县级市一级共收取3502万元,各区县平均为269万元,最低的55.67万元,最高的693万元。有的区历年累积此项资金超过1000万元,当地政府领导已经把用好此项资金提上了议事日程。因此,兴办和办好残疾人专业服务机构的时机已经成熟,反之,将会令社会产生“残联不会管好用好相关资金”的印象,乃至发出保障金的收取是否有必要的疑问。如果真的出现这种基金闲置乃至被平调或被取消的情况,则上难以向政府交代(国家提出了到2010年要实现残疾人“人人享有康复服务”的任务目标,急需资源去落实),下无颜面对急需服务的广大残疾人。
       残疾人服务是需要投入的事业,在考虑投入时也需要量力而行,但是精心设计服务项目的工作对象、运作模式,同样可以收到少花钱多办事办好事的效果。以广州市本级为例,利康家属资源中心的投入仅为60万元,该项目深受基层和精神康复者以及家属的由衷欢迎。又如市康复中心兴办的孤独症儿童训练项目,市残联仅投入150万元用于房屋改造,购置设备等投入120万元后该项目即已开展服务,除少量在编人员工资由编制所在单位支付外,聘用人员的费用已可通过运作取得基本平衡,现已招收在训儿童50名,得到上级残联、政府部门和受训儿童家长的好评。上述事例对区、县级市残联开展服务相信也不无启迪。
 
       注:本文写作过程中,在“引伸的问题一”中参考并采用了王先胜编著《城市社区服务综论》(中国社会出版社,2005年9月第一版)、宋卓平等著《残疾人事业发展研究》(华夏出版社,2006年第一版)及梁炬《依托××机构开展残疾人社区康复等提法值得商榷》(广州残联简报,2005年第七期)的部分观点,在此一并致谢。
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