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解决问题最终要靠制度建设

发表日期: 2009-7-13 14:35:37 作者:梁左宜 来源:残疾人工作者


      在中国残联举办的省级残联新任领导干部研讨班上,邓朴方名誉主席、张海迪主席和王新宪理事长等多位领导作了讲话,对涉及残联今后发展的重大问题作了阐述。研讨班还安排听取了国家发改委社会发展研究所杨宜勇所长主讲的《当前国家经济社会整体发展形势和面临的困难》的讲座;尤其是我国社会保障问题研究首席专家、中国人民大学郑功成教授在报告中提出“建立健全的社会保障制度不是增加社会负担而是扩大了内需,还有利于化解‘中国威胁论’”的论述颇有创新之处,笔者以为,这应该可以成为发展残疾人福利事业的理论支点之一。笔者还以为,作为健全的社会保障制度的有机组成部分乃至重要组成部分的中国残疾人事业,要实现可持续发展,除了国家在“政治”层面的重视保障之外,现阶段还应该致力于“经济”和“组织”制度的建设。
一、加强“经济”制度建设,破解制约事业发展的“瓶颈”
      在研讨班的学习交流、分组讨论中,相当数量的残联新任领导干部谈到了工作上的困惑。从残联系统外尤其是从党委政府工作部门调入的干部或多或少地感受到一种落差。正如有同志说的,从原先“讲话有人听,发话有人应,办事有人求,遇事有人帮”变为在政府工作序列中叨陪末席,事事须求人而且屡求不应,往往要看别人的脸色行事,厅局级党组作出的决定常被权力部门的科处级干部轻易否定。
      参加研讨班的高级干部都是有阅历有水平的,他们的发言多数比较含蓄,有分寸感,而他们(包括笔者)所接触到的更多的基层干部怨气更甚,用辞更为激烈,有的同志从系统外单位带着一番抱负而来,经过一系列挫折后锐气消磨,变成得过且过的工作状态。
      这是怎么一回事?究竟是因为残联特殊,所以在党委政府部门那一套工作方法都必须改弦易辙吗?这一套工作方法真的像佛教“密宗”那样神秘得只能口口相传、像“禅宗”那样只能意会不能言传吗?如果残联既要留在政府体制内,又不愿或不能采用政府体制内通常认可的工作方法,难道不是一种尴尬或矛盾吗?残联的特殊究竟是工作对象特殊造成的,抑或在整个制度安排中出了什么问题,为弱势群体工作的团体或干部注定要变成弱势团体、弱势干部吗?
研讨班的学习中讲了不少“残疾人事业是崇高的事业”的道理,但这并不能完全消解同志们在实际工作中的困惑。宗教意义上的信仰热情可以作用于一时而不能解决所有问题尤其是世俗问题,或者只能适用于一部分人不能适用于所有人。尤其是,残联工作应该是社会工作,是一项专业工作,要成功运作这一套专业业务,除了专业操守,还必须有切实可行的制度保障,以及在制度保障下的一整套运作方法。这套运作方法,除了残联独有的特殊性,还必须有与政府其他工作部门能够对接的共通性。正如民政部门的婚姻登记工作,“老民政”可以做,新参加工作的大学生熟悉了相关法规流程后也可以做。如果说,残联的业务工作只能由某些特别能求人、特别能忍耐的人来做,连在党委政府部门工作多年的厅局处科级干部都觉得难以理解,那么只能说这套运作方法未成型、未成熟。这个问题如果长久得不到解决,影响的将是残联整个干部队伍的士气。
      且让我们来分析一下,残联经常“求人”的是什么事,归结起来是:人、财、物。目前和下一步,要建立残疾人服务体系,要去求人的事更多,立项,建设资金,建起来后要编制,要人才,要启动资金与运作经费,仍然是人财物。
      改革开放先行一步地区的某些城市,残联已经遇到了在分切“财政蛋糕”时因处于弱势地位,两个体系建设资金受到严重制约,或因政策法规不配套而出现“有钱无法用”的现象。如果这种现象蔓延到全国其他地区,两个体系建设进展堪虞。
     我们目前正处于社会主义市场经济的条件下,发展残疾人事业,钱不是万能的,但缺钱是万万不能的。有了“财”的保障,没有人可以有人,没有物可以有物,因此,“人财物”之中,财是问题的关键。财,或曰财政,或曰“经济”制度保障就显得尤为重要。
     如果将中央七号文的出台,视为国家政治层面上对残疾人事业高度重视的标志,那么下一步要做的,就是将政治层面的重视落实到经济社会的各项制度安排之中。
“政治”之后,该轮到“经济”。
      设想一下,在刚性“经济”制度保障下,残联拥有了能够满足事业发展所需的资金,那么就可以将残联在资金这一社会稀缺(?)资源问题上“求人”的需求大幅度降低,就可以有比较大的操作空间按照残疾人及其亲属的日益增长的物质文化需求去规划、去发展,事业所受的掣肘将大为减少。残联干部去“求人”乃至违心地满足来自被求的权力部门某些工作人员的“反求”(对方提出的一些不太正当的要求)而带来的不正之风的现象就将大为减少,残联干部队伍的作风建设(这一点下面还将提到)问题也会得到改善。
建议:
(一)刚性厘定发展经费。按照第二次全国残疾人抽样调查得出的残疾人数量,以及这个群体与其他群体不同的特殊需求,计算出残疾人事业经费对应国家或地区GDP或财政收入总量或社会保障投入的增长速度应占多少比例,或最低限度应保障多少份额或绝对值,以刚性形式规定下来。
(二)固化残疾人保障金。将残疾人就业保障金使用范围拓展至适用于残疾人社会保障体系和残疾人服务体系的建设,从而保障“两个体系”建设所需资金。下一步,还可考虑将残疾人就业保障金名称调整为“残疾人保障金”,资金适用于与残疾人有关的福利保障的使用范围,时机成熟时,固化为“残疾人保障税”或“残疾人福利税”。
二、探索“组织”体制创新,从制度上消除官僚化滋生土壤
在研讨班上,多位中国残联主要领导在讲话中提到加强残联干部队伍作风建设问题,强调防止“官僚化倾向”的重要性。
这也是中国残联主要领导多年来所强调的话题。
反复强调,说明中国残联领导在这个问题上始终保持清醒头脑,说明了重视程度,说明了队伍作风建设问题的长期性与艰巨性。
问题是,当一个问题,必须由领导讲,而且需要反复讲,就似乎应该反思一下,这个问题发生与存在的原因、症结何在?解决办法何在?
残联单列、升格、干部参照公务员管理等,领导人讲了,问题解决了,也就无须絮絮叨叨地反复讲了。
因此,如果认为,残联干部“官僚化倾向”问题,可以通过领导人不断地讲,批评教育,加上纪律处分,就可以解决——这些措施是可以发挥一定作用的——那么,下文就成为多余的了。
如果认为,残联干部“官僚化倾向”问题,可以随着党委和政府部门不断进行的各种教育活动,加上纪律处分和舆论监督,就可以解决——政府部门本身也应该而且正在克服官僚主义、克服脱离群众的倾向——那么,下文也成为多余的了。
如果认为,残联本身的组织形式已经尽善尽美,任何变动只会损害已有的成就和格局,则下文的论述就更显得多余。
打从残联单列、升格、干部参照公务员管理起,其实已经一步步走入公务员体制,走入官僚体制(这里的官僚取文官之义,不含贬意)。从逻辑上讲,出现官僚化倾向已是不可避免。《红楼梦》中人有云:身子已经掉在井里面,两只耳朵还能挂得住吗?
      残联进入官僚体制,就必得按“官场”规则运作,反之就会被边缘化,被目为不规范。如果本文第一个问题,即“经济”制度保障未解决好的话,由于残联要为事业发展争取资源或支持,由于残联位列官僚体制的末端,它有求于这个体制,它有求于这个体制位居前列的权力部门,它甚至要按某些“潜规则”运作,越往基层,这种问题越是严峻,残联自身的正义性纯洁性也很难保证不被损害。
     残联自身定位为亦官亦民,其实际运行效果有时是“官不到位,民不到家”。
“官不到位”,指的是,当残工委主任不在场的时候(即使是在场的时候),残联从来只被当作残联,而不会被党委或政府部门的工作人员视为残工委,其干部也只会被视为残联干部而不是残工委干部。
“民不到家”,指的是,当某地方党委与政府要求残联与其保持高度一致,而碰巧其某件事的决策与当地残疾人的利益有些不完全一致的时候,残联往往只能倾向于前者。在这种情况下要让残疾人心悦诚服地认可残联是残疾人的家,确实有点勉为其难。
     为了从制度设计上解决官僚化问题,更好地履行“代表、服务、管理”职能,我们似乎可以按“三位一体”的思路,从以下三方面入手进行思考:
     (一)残工委实体运作。让“官”的定位真正体现“官”化。政府残工委按照实体化运作,成为真正的政府部门,或者是与党委政府部门无缝对接的办事机构,切实履行管理职责,残工委里面的工作人员按公务员管理,是严格意义上的“官”,负责人是有级别有规格的“高官”。
     (二)残联走向服务化、专业化。这里讲的残联是指不包括主席团和专门协会的那个“实体残联”,这个残联要成为残疾人服务体系的具体协调者和核心服务提供者,残联提供的服务主要由直属服务机构体现,残联机构人员按专业工作者管理,进入机构者必须符合专业“门槛”,从业者遵循专业规范与操守而不是按厅局处科级管理。残联欢迎社会上符合一定条件的民间残疾人服务机构以团体会员身份加入“大残联”。当政府购买服务成为广泛共识与可操作之后,残联可以承担向残疾人服务机构提供资助、进行行业监管的作用。不过值得指出的是,“实体残联”机构人员可以不是“官”,可以是专业工作者,但应该可以凭他们的专业劳动获得能够维持体面生活的、有职业尊严的工薪收入。
      (三)另辟蹊径体现代表性。与上述的政府残工委更多体现“官”、残联体现“亦官亦民”相比,主席团、专门协会更多地体现代表、维权与监督的作用。随着政治体制改革的进程,各类残疾人群体的代表功能将可能更多地由各专门协会,由人大代表或政协委员中的杰出残疾人士,包括由愿意为残疾人群体反映诉求的社会活动家来体现。
       三、对“残疾人文化”的研究与推广
随着“政治”、“经济”、“组织”制度的建立,残疾人文化的有意识探讨与发展,也许将更有利于在今后多元化的社会中为这一特殊群体争取到适当的关注与认同。话题有点绕远,还是以后再谈吧。
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